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　　最近大熱的PPP模式是什么?

　　【什么是PPP?】

　　Public-Private Partnership，簡稱PPP，是社會資本參與基礎設施和公用事業項目投資運營的一種制度創新。

　　從各國和國際組織對PPP的理解來看，PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系。狹義的PPP是指政府與私人部門組成特殊目的機構SPV (Special Purpose Vehicle)，引入社會資本，共同設計開發，共同承擔風險，全過程合作，期滿后再移交給政府的公共服務開發運營方式。

　　在我國，PPP是指政府和社會資本合作模式。國家財政部在《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76號)中指出，PPP是指在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。國家發展改革委在《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號)中指出，PPP模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。

　　【PPP典型特征】

　　伙伴關系。伙伴關系是PPP第一大特征，所有成功實施的PPP項目都是建立在伙伴關系之上的。PPP模式的本質是一種基于合約的政府和社會資本合作過程，雙方的權利、義務、風險分擔、利益補償等均以合同明確。在這一合作過程中，政府和社會資本是平等主體，是一種“伙伴關系”。

　　利益共享。任何PPP項目都是公益性項目，不以利潤最大化為目的。PPP中公共部門與民營部門并不是分享利潤，而且還需要對民營部門可能的高額利潤進行控制，即不允許民營部門在項目執行過程中形成超額利潤。共享利益在這里除了指共享PPP的社會成果之外，也包括使作為參與者的私人部門、民營企業或機構取得相對平和、穩定的投資回報。

　　風險分擔。這是PPP模式區別于公共部門與民營部門其它交易形式的顯著標志。在PPP模式中，公共部門盡可能大地承擔自己有優勢方面的伴生風險，民營部門實際會按其相對優勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責。PPP管理模式中，更多是考慮雙方風險的最優應對、最佳分擔，將整體風險最小化。

　　【PPP起源及應用】

　　PPP起源于英國，興起之初主要目的是為基礎設施融資，具體形式較多地表現為公路建設、鐵路建設的融資。隨后PPP的融資職能逐漸發展并覆蓋大多數公共產品或服務領域。根據英國資深PPP咨詢機構報道，應用PPP模式最成功的領域順次是：公路、醫院、學校、政府建筑、廢物處理、鐵路、水處理、能源等。公路最為成功，相關定價模式和流程都較為成熟。醫院、學校、政府建筑等PPP績效記錄則良好。發達經濟體是當前PPP主要市場，加拿大、美國、英國、法國、比荷盧聯盟、澳大利亞排名前六。發展中國家新興PPP市場前景廣闊，巴西、印度、哥倫比亞等國位于前列。

　　我國的PPP發展經歷了五個發展階段。

　　第一階段：探索階段(改革開放—1994年)，當時項目是隨機的，包括廣州白天鵝酒店、北京國際飯店等。

　　第二階段：試點階段(1994年—2002年)，黨的十四大提出社會主義市場經濟概念后，國家計委先后推出5個試點項目，叫做BOT試點，比較典型的有廣西來賓第一電廠。地方也出現了一些項目，比如沈陽的自來水項目、上海浦東大橋項目等。

　　第三階段：發展階段(2003年—2008年)，黨的十六屆三中全提出“放寬市場準入，允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域”后，建設部發布了《大力推進市政公用市場化的指導意見》。這五年里PPP項目量非常大，包括蘭州自來水項目、北京地鐵四號線等，但當時也出現了一批爭議很大的失敗項目。

　　第四階段：反復階段(2009—2012年)，受金融危機影響，政府出臺四萬億經濟刺激計劃，國進民退導致PPP市場受到很大打擊。2010年5月國務院出臺“非公經濟新36條”， PPP模式應用范圍不斷擴大。

　　第五階段：推廣階段(2013年至今)。國務院及國家發改委、財政部、住建部等政府部委都在研究相關政策，為PPP模式的深度和廣度應用提供強有力的政策支持空間。從地方來看，各省份紛紛推出大規模發展PPP項目計劃。部分媒體和專家表示，如果2014年是我國PPP模式的探路之年，那么2015年將成為各級政府和社會資本合作的元年。

　　【PPP適用范圍】

　　根據國家財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》和《政府和社會資本合作模式操作指南》，PPP模式適用于投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，各級相關部門應優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目。財政部目前主推的PPP項目更傾向于經營性項目。

　　根據國家發展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點項目，應優先考慮采用PPP模式建設。

　　【PPP模式選擇】

　　根據財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》，PPP項目運作方式主要包括委托運營、管理合同、建設-運營-移交、建設-擁有-運營、轉讓-運營-移交和改建-運營-移交等。具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

　　圖1 PPP模式分類示意圖

類型 （英文）	類型 （中文）	定義	合同期限	備注
O&M Operations&Maintenance	委托運營	指政府將存量公共資產的運營維護職責委托給社會資本或項目公司，社會資本或項目公司不負責用戶服務的政府和社會資本合作項目運作方式。	一般不超過8年	政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付委托運營費
MC ManagementContract	管理合同	指政府將存量公共資產的運營、維護及用戶服務職責授權給社會資本或項目公司的項目運作方式。	一般不超過3年	政府保留資產所有權，只向社會資本或項目公司支付管理費；通常作為TOT的過渡方式
LOT Lease-Operate-Transfer、	租賃-運營 -移交	指將存量及新建公共資產的運營管理職責、維護職責以及用戶服務職責轉移給社會資本的PPP運作模式，政府仍然承擔公共資產投資的職責并保留公共資產的所有權。	一般為20~30年	對于存量項目，LOT模式屬于MC模式范疇
TOT Transfer-Operate-Transfer	轉讓-運營 -移交	指政府將存量資產所有權有償轉讓給社會資本或項目公司，并由其負責運營、維護和用戶服務，合同期滿后資產及其所有權等移交給政府的項目運作方式。	一般為20~30年	項目有償轉讓后，政府暫無資產所有權；TOT模式較BOT模式風險小，投資回報率適當
ROT RehabilitateOperate-Transfer	改建-運營 -移交	指政府在TOT模式的基礎上，增加改擴建內容的項目運作方式。	一般為20~30年	ROT模式屬于TOT模式范疇
BOT Build-Operate-Transfer	建設-運營 -移交	指由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，合同期滿后項目資產及相關權利等移交給政府的項目運作方式。	一般為20~30年
BOO Build-Own-Operate	建設-擁有 -運營	指由社會資本或項目公司承擔新建項目設計、融資、建造、運營、維護和用戶服務職責，必須在合同中注明保證公益性的約束條款，社會資本或項目公司長期擁有項目所有權的項目運作方式。	長期	由BOT方式演變而來

　　PPP 有諸多具體模式，對已建成基礎設施、現有基礎設施改擴建、新建基礎設施可分別采取O&M、MC、LOT、TOT、BOT、BTO、BOO等具體模式。

　　圖1 PPP模式分類示意圖

　　根據國家發展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，PPP操作模式選擇可分為經營性項目、非經營性項目和準經營性項目。對于具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本的經營性項目，可通過政府授予特許經營權，采用BOT、BOOT等模式推進。對于經營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的準經營性項目，可通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用BOT、BOO等模式推進。對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的非經營性項目，可通過政府購買服務，BOO、O&M等市場化模式推進。

　　【PPP項目付費機制】

　　PPP項目的付費機制約定了PPP項目中的風險分配和收益回報，主要包括三類：

　　政府付費(Government Payment)，是指政府直接付費購買公共產品和服務，主要包括可用性付費、使用量付費和績效付費。通常用于不直接向最終用戶提供服務的終端型基礎設施和公用事業項目，如市政污水處理、垃圾焚燒發電、水源凈化，或市政道路等不具備收益性的項目。政府付費的依據主要是設施可用性、產品和服務使用量和質量等要素。

　　使用者付費(User Charges)，是指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務。通常用于可經營系數較高、財務效益良好、直接向最終用戶提供服務的基礎設施和公用事業項目，如市政供水、城市管道燃氣、高速公路等。項目公司直接從最終用戶處收取費用，以回收項目的建設和運營成本并獲得合理收益。

　　可行性缺口補助(Viability Gap Funding，簡稱VGF)，是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經濟補助。通常用于可經營性系數較低、財務效益欠佳、直接向最終用戶提供服務但收費無法覆蓋投資和運營回報的項目，如醫院、學校、文化及體育場館、保障房等。

　　【PPP工作流程】

　　按照國際慣例，PPP的工作流程一般可分為五個階段：項目識別階段、項目評估階段、設計PPP項目合同、管理PPP項目交易和管理PPP項目合同。

　　財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金〔2014〕113號)，共7章37條，對PPP項目識別、準備、采購、執行、移交等操作環節進行了規范。主要內容：一是在項目投入方式選擇上，引入國際通用的物有所值(VFM)評估方法，判斷采取PPP模式與政府傳統采購模式相比，是否降低項目全生命周期成本。二是在合作伙伴選擇上，根據PPP項目采購特點，創新競爭性磋商政府采購方式，充分鼓勵社會資本競爭。三是結合中長期財政規劃，將PPP項目涉及的政府支付義務納入同級政府預算實施統一管理。四是鼓勵符合條件的地方政府融資平臺項目向PPP模式轉型，著力化解融資平臺公司存量債務。

　　物有所值(Value for Money， VFM)，是指一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。VFM評價是國際上普遍采用的一種評價傳統上由政府提供的公共產品和服務是否可運用政府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實現公共資源配置利用效率最優化。

　　全生命周期(Whole Life Cycle)，是指項目從設計、融資、建造、運營、維護至終止移交的完整周期。

　　競爭性磋商政府采購方式，財政部首次依法創新的采購方式，核心內容是“先明確采購需求、后競爭報價”的兩階段采購模式，倡導“物有所值”的價值目標。財政部《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》，規定了五種適用情形，在政府購買服務、PPP、科技創新扶持、技術復雜的專用設備等項目采購中將具有較高的可操作性和適用性。

　　圖2 政府和社會資本合作項目操作流程圖

　　【PPP合同體系】

　　PPP模式是在基礎設施和公共服務領域政府和社會資本基于合同建立的一種合作關系。“按合同辦事”不僅是PPP模式的精神實質，也是依法治國、依法行政的內在要求。加強對PPP合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉讓、終止直至失效的全過程管理，通過合同正確表達意愿、合理分配風險、妥善履行義務、有效主張權利，是政府和社會資本長期友好合作的重要基礎，也是PPP項目順利實施的重要保障。

　　根據國家財政部《PPP項目合同指南》，在PPP項目中，項目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調整彼此之間的權利義務關系，構成PPP項目的合同體系。PPP項目的基本合同通常包括PPP項目合同、股東協議、履約合同(包括工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同以及產品或服務購買合同等)、融資合同和保險合同等。其中，PPP項目合同是整個PPP項目合同體系的基礎和核心。在PPP項目合同體系中，各個合同之間并非完全獨立，而是緊密銜接、相互貫通的，合同之間存在著一定的“傳導關系”。

　　圖3 PPP項目基本合同體系

　　國家發展改革委《政府和社會資本合作項目通用合同指南》，主要反映合同的一般要求，采用模塊化的編寫框架，共設置15個模塊、86項條款，適用于不同模式合作項目的投融資、建設、運營和服務、移交等階段。原則上，所有模式項目合同的正文都應包含10個通用模塊：總則、合同主體、合作關系、項目前期工作、收入和回報、不可抗力和法律變更、合同解除、違約處理、爭議解決，以及其他約定。其他模塊可根據實際需要靈活選用。

　　【PPP應用主要原則】

　　國家發展改革委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，規定了PPP模式應用的五項主要原則。

　　轉變職能，合理界定政府的職責定位。政府要牢固樹立平等意識及合作觀念，集中力量做好政策制定、發展規劃、市場監管和指導服務，從公共產品的直接“提供者”轉變為社會資本的“合作者”以及PPP項目的“監管者”。

　　因地制宜，建立合理的投資回報機制。根據各地實際，通過授予特許經營權、核定價費標準、給予財政補貼、明確排他性約定等，穩定社會資本收益預期。加強項目成本監測，既要充分調動社會資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。

　　合理設計，構建有效的風險分擔機制。按照風險收益對等原則，在政府和社會資本間合理分配項目風險。原則上，項目的建設、運營風險由社會資本承擔，法律、政策調整風險由政府承擔，自然災害等不可抗力風險由雙方共同承擔。

　　誠信守約，保證合作雙方的合法權益。在平等協商、依法合規的基礎上，按照權責明確、規范高效的原則訂立項目合同。合同雙方要牢固樹立法律意識、契約意識和信用意識，項目合同一經簽署必須嚴格執行，無故違約必須承擔相應責任。

　　完善機制，營造公開透明的政策環境。從項目選擇、方案審查、伙伴確定、價格管理、退出機制、績效評價等方面，完善制度設計，營造良好政策環境，確保項目實施決策科學、程序規范、過程公開、責任明確、穩妥推進。

　　【PPP應用風險與挑戰】

　　風險分擔和利益分配。PPP項目成功實施的關鍵性技術因素，主要涉及政府擔保、調價機制和特許期調整這三個決策問題。

　　一是對于如何確定項目中財政投資和擔保最優規模及比例， 如何實現連續投入的動態管理，以及通過合理風險轉移加強激勵和促進保險投入，目前尚無更好的解決方案，但基于實物期權和現金流管理確定政府支出和擔保上限，或通過財務模擬及壓力測試確定風險承擔比例的策略，得到了較大范圍應用。

　　二是公共產品或服務的定價問題尤為復雜。無論是按邊際成本定價，還是目前我國主要采取的成本加成定價法，以及方興未艾的高峰負荷定價及兩部制定價，無一例外地均強調定價應基于成本，并認同適度價格管制，其目標無外乎既要保證項目運行及合理收益，又不損及公共利益。

　　三是項目中的財政資金和特許權等公共資源，形成繁雜的有形、無形資產，甚至是商譽資產，其評估和定價具有相當難度，合理確定特許權配置和特許期調整是關鍵所在。

　　監管與市場自律的銜接。PPP 模式除了面臨項目監管一般問題之外，還面臨一些特殊問題，例如公共利益和市場機制協調，價格管制與公平競爭兼容，項目退出市場以及主體退出項目時的平穩性等等，總體來看，無非是監管與市場自律的銜接問題。宏觀方面，必須從 PPP 模式制度體系建設以及公、私主體市場準入管理兩個方面，發揮行政監管和市場自律的雙重作用， 營造有利的市場和制度環境，促進市場有序競爭。微觀方面，應該加強行政管理、績效評價和財政投資項目動態管理，同時激發市場活力，優化競爭秩序，建立起包括價格監管、服務質量監管、退出監管和項目后評價監管等在內的全方位立體監管體系。

　　公共利益與有限政府建設。PPP 模式是“大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化”的有效途徑。但始終不能回避的一個問題是，有限政府如何通過市場化的 PPP 模式項目運作實現公共產品和服務的有效提供。事實上公共選擇架構也尚未對大政府還是小政府更有利于保證公共利益作出明確回答。目前來看，充分發揮市場機制作用，建設有限政府，實現政府職能轉變，是改革的方向和目標。既然如此，PPP 模式更不應該作為一個騎墻選項，而應成為有限政府撬動無限市場資源的重要途徑。

　　【PPP項目大事記】

　　2014年8月7日，重慶市政府舉行了首批PPP試點項目集中簽約儀式，共簽約高速公路、市政供水、垃圾處理、市郊鐵路等領域近10個PPP項目，中電建路橋集團、香港鐵路有限公司、市鐵路集團、重慶建工集團等企業，對包括高速公路、市政供水、垃圾處理、港口物流、軌道交通、市郊鐵路和土地整治開發等領域與政府方面簽訂了2個合作備忘錄及8個項目合作協議，涉及資產總額超1000億元。

　　2014年8月27日，江蘇省財政廳成功舉辦全省首批PPP試點項目推介會。首次公開向社會推出了15個PPP試點項目，總投資達875億元，涉及交通基礎設施、供水安全保障、污水處理設施建設、生活垃圾無害化處理以及完善公共服務設施配套等五大領域。

　　2014年9月15日，福建省財政廳、福建省發展和改革委員會下發了《關于發布政府和社會資本合作(PPP)試點推薦項目公告》，向社會發布了首批28個項目清單，總投資額約1479億元，包括交通、水務、污水處理、保障性安居工程、醫療、養老服務、園區開發等項目。省財政廳根據全省PPP項目實施進展情況，逐步安排5億元專項資金，建立風險池，為地方PPP項目貸款提供增信支持等。

　　2014年10月17日，財政部組織推介第一批66個PPP示范項目。從項目行業分布來看，污水處理項目21個、水環境治理項目7個、城市供水項目5個、供熱項目5個、新能源汽車(軌道交通)項目4個、公共建筑節能改造項目3個、綜合管廊項目1個，其他為垃圾處理、再生能源和海水淡化領域項目。從付費模式看，大多數項目采用政府補貼和使用者付費相結合的機制，完全采用使用者付費的項目1個，為老舊管網供熱管網改造項目。地方融資平臺公司轉型項目1個，為綜合管廊建設項目。

　　2014年11月30日，財政部印發《政府和社會資本合作示范項目清單》，確定天津新能源汽車公共充電設施網絡等30個PPP示范項目，總投資約1800億元。其中，新建項目8個，地方融資平臺公司存量項目22個。

　　2015年2月12日，從山西省財政廳網站獲悉，今年我省將利用PPP模式或政府購買服務方式盤活存量房，引導社會資本參與保障性住房的建設和運營管理，支持新開工城鎮保障性住房25萬套、建成18萬套。還將制定PPP的政府采購和合同管理等辦法，對存量及新上馬的項目進行全面摸底清理，積極收集、篩選和儲備一批PPP項目并開展前期準備工作，優先考慮選擇收益比較穩定、投資規模比較大、長期合同關系比較清楚、技術發展比較成熟的項目，在市政供水、污水處理、垃圾處理、公共租賃住房等領域進行試點，盡快形成可復制、可推廣的范例。

　　2016年7月7日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，部署各地各部門整改審計查出的問題，通過改革完善制度提高公共資金績效;聽取政府和社會資本合作(PPP)模式推廣情況匯報，推動更有效激發社會投資活力。